Comentario de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 19 de noviembre de 2025, asunto T-367/23, Amazon EU Sàrl c. Comisión Europea
La sentencia dictada por el Tribunal General de la Unión Europea el 19 de noviembre de 2025 se inscribe en ese momento singular en el que el Derecho, enfrentado a la aparición de poderes privados cuya influencia sobre la vida colectiva excede a veces la de los propios Estados, debe repensar sus categorías fundamentales. La cuestión planteada no se reduce a un simple control de legalidad de un acto de designación adoptado por la Comisión Europea. Afecta a la capacidad del Derecho europeo para aprehender y regular esas nuevas formas de poder que constituyen las plataformas digitales de muy gran tamaño, entidades híbridas que, aun estando formalmente sujetas al Derecho privado, ejercen de facto funciones estructurantes del espacio público contemporáneo comparables a las que tradicionalmente ejercen las autoridades públicas. El Reglamento 2022/2065, de 19 de octubre de 2022, denominado Reglamento de Servicios Digitales o DSA, responde a una ambición que va más allá del encuadre de las prácticas comerciales desleales: pretende instaurar un orden jurídico del espacio digital capaz de preservar, frente a la concentración inédita de poder económico, informativo y simbólico que representan las plataformas de muy gran tamaño, las condiciones de ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y de funcionamiento de los procesos democráticos.
La impugnación planteada por Amazon revela la magnitud de los cambios conceptuales que supone este nuevo régimen de regulación. Al impugnar su designación como plataforma en línea de muy gran tamaño, así como la legalidad de las disposiciones de la DSA que definen los criterios de dicha designación y las obligaciones que de ella se derivan, la demandante cuestionaba los fundamentos mismos de la arquitectura reguladora construida por el legislador europeo. Su argumentación se articulaba en torno a una triple inadecuación: inadecuación del criterio cuantitativo utilizado para identificar las plataformas que deben someterse al régimen de obligaciones reforzadas, que ignoraría las diferencias cualitativas entre los distintos tipos de servicios; inadecuación de las obligaciones impuestas en relación con los riesgos efectivamente generados por los mercados en línea; e inadecuación, por último, del dispositivo regulador en su conjunto en relación con las exigencias de proporcionalidad derivadas de la Carta de los Derechos Fundamentales. Esta triple impugnación invitaba al Tribunal General a pronunciarse sobre cuestiones fundamentales relativas a la teoría de los derechos fundamentales, a la filosofía de la regulación económica y a la epistemología del riesgo en las sociedades tecnológicas contemporáneas.
Al desestimar todos los motivos invocados por la demandante, sometiendo al mismo tiempo las disposiciones impugnadas a un control atento de su compatibilidad con las exigencias de la Carta, el Tribunal General realiza una síntesis notable entre deferencia y vigilancia. Por una parte, reconoce al legislador de la Unión un margen de apreciación sustancial en la determinación de las modalidades concretas de aplicación de los objetivos de interés general. Por otra, afirma que este margen de apreciación no es ilimitado y que el juez conserva la facultad de anular las disposiciones manifiestamente inadecuadas o desproporcionadas. Esta dialéctica recorre toda la resolución y le confiere una densidad teórica que va más allá del caso concreto. La sentencia no se limita a validar el régimen jurídico de las plataformas de muy gran tamaño; esboza los contornos de una concepción renovada de la regulación en las sociedades digitales, que concilia el imperativo de protección frente a los riesgos sistémicos con el respeto de las libertades económicas y de los derechos fundamentales.
I. La validación de la noción de riesgo sistémico digital
La primera cuestión se refería a la legalidad del criterio establecido en el artículo 33, apartado 1, de la DSA para identificar las plataformas sujetas a las obligaciones reforzadas. La elección de un umbral cuantitativo (cuarenta y cinco millones de destinatarios activos mensuales en la Unión Europea, es decir, el diez por ciento de la población) en lugar de una apreciación cualitativa caso por caso refleja una lógica de objetivación del riesgo característica de lo que Michel Foucault denominó «gubernamentalidad» moderna, que privilegia las técnicas de cuantificación sobre los enfoques casuísticos. La hipótesis subyacente es que la capacidad de una plataforma para generar riesgos sistémicos está correlacionada con el número de usuarios de forma lo bastante estrecha como para que este sirva de indicador fiable de una evaluación directa de su peligrosidad. Esta hipótesis no era evidente y justificaba la impugnación de Amazon.
A. Los fundamentos del enfoque basado en los riesgos sistémicos: trasposición al ámbito digital de un paradigma tomado del sector financiero
La noción de riesgo sistémico, tomada del vocabulario de la regulación financiera, designa tradicionalmente el riesgo de que el fallo de una entidad financiera se propague por efecto contagio al conjunto del sistema. Su trasposición al ámbito digital plantea dificultades conceptuales considerables. Mientras que en el sector financiero el carácter sistémico deriva de la interdependencia técnica y económica de las entidades, nada de eso caracteriza a las plataformas digitales que, como alegaba Amazon, son en gran medida independientes entre sí y no forman un «sistema» en sentido propio.
El riesgo sistémico asociado a las plataformas de muy gran tamaño no es, por tanto, un riesgo de contagio dentro de un sistema de entidades interdependientes, sino un riesgo para la sociedad considerada en su conjunto, que afecta o puede afectar a una parte significativa de la población en el ejercicio de sus derechos fundamentales o en su participación en los procesos democráticos.
Esta concepción extensiva, que el Tribunal General ha validado, refleja una toma de conciencia fundamental sobre el papel que desempeñan las plataformas de muy gran tamaño en la estructuración del espacio público contemporáneo. Como señala el considerando 75 de la DSA, estas plataformas desempeñan «un papel importante […] en la facilitación del debate público, las transacciones económicas y la difusión al público de información, opiniones e ideas». Este reconocimiento supone admitir que las plataformas de muy gran tamaño no son simples prestadores de servicios técnicos neutrales, sino actores que, mediante sus decisiones de diseño, sus algoritmos de recomendación y sus políticas de moderación, configuran activamente las condiciones de acceso a la información y las modalidades de participación en el debate público. Supone asimismo aceptar que estos actores privados queden sujetos a obligaciones más próximas a las tradicionalmente impuestas a las autoridades públicas.
El artículo 34, apartado 1, de la DSA enumera cuatro grandes categorías de riesgos sistémicos. La primera se refiere a la difusión de contenidos ilícitos, noción definida extensivamente como «toda información que […] no se ajuste al Derecho de la Unión o al Derecho de un Estado miembro», que abarca un amplio espectro que va desde la falsificación hasta la incitación al odio. La segunda categoría contempla «cualquier efecto negativo real o previsible para el ejercicio de los derechos fundamentales», enumerando en particular la dignidad humana, el respeto de la vida privada, la protección de datos, la libertad de expresión, la no discriminación, los derechos del niño y la protección de los consumidores. Esta enumeración ejemplificativa refleja un enfoque extensivo que no se limita a los supuestos de ilegalidad formal, sino que engloba toda vulneración sustancial de los valores fundamentales. Las categorías tercera y cuarta se refieren a los efectos negativos sobre el discurso cívico, los procesos electorales y la seguridad pública, así como a la violencia de género, la protección de la salud pública y de los menores, y las consecuencias para el bienestar físico y mental. Esta extensión más allá del ámbito de la ilegalidad stricto sensu refleja una concepción especialmente ambiciosa de la misión confiada al regulador, que ya no se limita a sancionar las conductas ilícitas, sino que pretende prevenir la aparición de dinámicas sociales o psicológicas potencialmente patológicas.
El Tribunal General validó la elección del criterio puramente cuantitativo al considerar que el legislador no había incurrido en error manifiesto de apreciación al estimar que los mercados en línea cuyo número de usuarios alcanza los cuarenta y cinco millones podían generar diversos riesgos sistémicos. Esta validación descansa en una doble constatación empírica. Por una parte, los mercados en línea pueden efectivamente facilitar la comercialización de productos peligrosos o falsificados y servir de vehículo para la difusión de contenidos ilícitos a través de anuncios o comentarios. La propia Amazon reconocía haber tenido que establecer normas preventivas en sus condiciones generales, lo que confirma a contrario la existencia de un riesgo real. Por otra parte, el hecho de que una plataforma tenga un número elevado de usuarios aumenta el número de personas que pueden verse expuestas a contenidos problemáticos, lo que amplifica los efectos potencialmente nocivos. El umbral de cuarenta y cinco millones constituye, por tanto, un indicador razonable de la capacidad de generar riesgos sistémicos, aunque no permita captar todos los matices cualitativos entre los distintos tipos de servicios.
B. El control de proporcionalidad como instrumento de conciliación entre el imperativo de regulación y el respeto de las libertades económicas
El reconocimiento de la legitimidad del objetivo de interés general no eximía al Tribunal General de un control atento de la proporcionalidad de las injerencias en los derechos fundamentales. Este control reviste especial importancia en un ámbito en el que las decisiones del legislador se basan en apreciaciones complejas y prospectivas sobre la evolución de las tecnologías y de los usos. El ejercicio realizado por el Tribunal General ilustra a la vez la sofisticación metodológica del control de proporcionalidad y las dificultades inherentes a dicho control frente a la incertidumbre empírica y la complejidad técnica.
Amazon invocaba en primer lugar una vulneración de la libertad de empresa, consagrada en el artículo 16 de la Carta, alegando que las obligaciones impuestas por los artículos 34 a 43 de la DSA suponen una carga importante y requieren modificaciones complejas y costosas de los sistemas informáticos. El Tribunal General admitió que estas obligaciones constituían efectivamente una injerencia en la libertad de empresa, reconociendo así que no subestima la magnitud de las restricciones impuestas. No obstante, la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta y puede someterse a un amplio abanico de intervenciones de los poderes públicos en aras del interés general. Esta afirmación refleja una concepción europea de las libertades económicas como libertades de participación cuyo ejercicio se inscribe necesariamente en un marco normativo definido por el legislador, concepción que difiere de la tradición constitucional estadounidense, en la que la libertad contractual y la propiedad privada gozan de una protección especialmente reforzada.
El Tribunal General consideró que la libertad de empresa debía conciliarse con el artículo 38 de la Carta, que tiende a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores. Conforme a una jurisprudencia reiterada, la importancia de este objetivo puede justificar consecuencias económicas negativas, incluso considerables, para determinados operadores. Este enfoque refleja una jerarquización implícita que concede un peso especialmente importante a la protección de los consumidores y a la prevención de los riesgos sistémicos.
En cuanto al control de proporcionalidad stricto sensu, el Tribunal General realizó un análisis estructurado en tres fases. En primer lugar, comprobó la idoneidad de las obligaciones para alcanzar el objetivo de prevención de los riesgos sistémicos, considerando que las distintas obligaciones previstas en los artículos 34 a 43 contribuyen efectivamente a la identificación, evaluación y reducción de dichos riesgos. En segundo lugar, examinó si las obligaciones no iban más allá de lo estrictamente necesario. Amazon proponía medidas alternativas menos restrictivas: excluir los mercados en línea, adoptar criterios cualitativos, limitar el acceso a los repositorios de anuncios a los investigadores y a las autoridades. El Tribunal General rechazó estos argumentos señalando que dichas alternativas no permitirían alcanzar el mismo nivel de protección. La exclusión de los mercados en línea no estaba justificada, ya que pueden generar numerosos riesgos sistémicos. El recurso a criterios cualitativos tendría el inconveniente de alargar y complicar el proceso de designación, introduciendo además una incertidumbre jurídica perjudicial. La limitación del acceso a los repositorios privaría a los medios de comunicación y a las asociaciones de consumidores de la posibilidad de controlar los anuncios difundidos. En tercer lugar, el Tribunal General apreció si la injerencia no era desproporcionada, subrayando que las obligaciones siguen siendo específicas, estructuradas y rodeadas de garantías procesales.
El Tribunal General desestimó de forma concisa el motivo basado en la vulneración del derecho de propiedad garantizado por el artículo 17 de la Carta, señalando que Amazon no desarrollaba ninguna argumentación sustancial y que las obligaciones, aunque imponen cargas administrativas, no privan a los prestadores de la propiedad de sus plataformas. Este análisis se inscribe en una jurisprudencia según la cual la regulación del uso de los bienes no constituye en sí misma una injerencia en el derecho de propiedad, ya que el artículo 17 dispone expresamente que «el uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general».
El motivo basado en la vulneración del principio de igualdad de trato requería un análisis más sustancial. Amazon sostenía que el artículo 33 trata del mismo modo los distintos tipos de plataformas aunque estas generarían riesgos diferentes. El Tribunal General consideró que, habida cuenta del objeto de la DSA, que pretende prevenir los riesgos sistémicos para la sociedad en su conjunto, los distintos tipos de plataformas que alcanzan el umbral de cuarenta y cinco millones de usuarios se encuentran en una situación comparable, puesto que todas ellas pueden exponer a una parte significativa de la población a contenidos potencialmente problemáticos. Amazon impugnaba también el trato diferenciado entre las plataformas que superan el umbral y las que se sitúan por debajo. El Tribunal General recordó que el legislador consideró que una plataforma genera riesgos sistémicos a escala de la Unión cuando alcanza el diez por ciento de la población, privilegiando un enfoque claramente supranacional.
II. La validación de las obligaciones que pesan sobre las plataformas de muy gran tamaño
Más allá de la validación del criterio de designación, la sentencia presenta un interés fundamental en el análisis de varias obligaciones específicas. Amazon impugnaba la obligación de ofrecer una opción de recomendación no basada en la elaboración de perfiles (artículo 38), la obligación de mantener un repositorio público de anuncios (artículo 39) y la obligación de dar acceso a determinados datos a investigadores autorizados (artículo 40). El examen de estas obligaciones permite captar la filosofía general del dispositivo, basada en una triple exigencia de transparencia, de responsabilización y de control democrático. Esta filosofía se inscribe en lo que podría calificarse, retomando la terminología foucaultiana, de «gubernamentalidad algorítmica», modo de gobierno que no busca tanto prohibir como hacer visibles los mecanismos de funcionamiento de las plataformas y crear las condiciones de un debate público informado.
A. La obligación de ofrecer opciones de recomendación no basadas en la elaboración de perfiles
El artículo 38 de la DSA constituye una de sus innovaciones más notables, cuyo objetivo es permitir a los usuarios elegir la información a la que están expuestos ofreciéndoles la posibilidad de que solo se les recomienden productos cuya selección no haya sido influida por la elaboración de perfiles. Lo que está en juego va más allá de la mera protección de los datos personales y afecta a la cuestión más fundamental de en qué medida las personas deben conservar cierto grado de control sobre los mecanismos que determinan la información a la que están expuestas, o si debe admitirse que esta determinación pueda delegarse por completo en algoritmos opacos guiados por el objetivo de optimizar la interacción.
Amazon impugnaba esta obligación invocando una vulneración de su libertad de expresión comercial, alegando que limitaba su capacidad para presentar los productos más pertinentes a los consumidores. Esta argumentación se basa en la hipótesis de que los sistemas de recomendación basados en la elaboración de perfiles constituyen el medio más eficaz para ajustar la oferta a las preferencias de los consumidores. Ahora bien, una abundante literatura en ciencias sociales ha demostrado que las preferencias individuales son en gran medida endógenas a los dispositivos que las solicitan y que los sistemas de recomendación no revelan preferencias preexistentes, sino que contribuyen activamente a configurarlas. Desde esta perspectiva, el artículo 38 puede entenderse como un dispositivo destinado a preservar cierto grado de pluralismo en las modalidades de exposición informativa y a evitar que los usuarios queden encerrados en burbujas de filtros.
El Tribunal General admitió que el artículo 38 constituye una injerencia en la libertad de expresión y de información de los mercados en línea. No obstante, consideró esta injerencia justificada y proporcionada. En cuanto a la justificación, señaló que el artículo 38 refuerza los derechos de los consumidores al ofrecerles la posibilidad de expresar una elección, contribuyendo así a un nivel elevado de protección de los consumidores. Esta disposición puede prevenir un riesgo sistémico en el sentido del artículo 34, apartado 1, letra b). En cuanto a la proporcionalidad, el Tribunal General destacó varios elementos. En primer lugar, el artículo 38 no restringe la libertad de los prestadores para presentar los productos en el marco de un sistema no basado en la elaboración de perfiles, lo que les deja un amplio margen de maniobra. En segundo lugar, esta disposición no prohíbe ofrecer sistemas basados en la elaboración de perfiles, sino que solo exige ofrecer también una opción alternativa. Los usuarios conservan la posibilidad de optar por la elaboración de perfiles y pueden volver a ella si lo desean. En tercer lugar, esta obligación no perjudica a los consumidores, sino que refuerza sus derechos al ofrecerles una elección. El Tribunal General descartó asimismo el argumento según el cual el artículo 38 favorecería a las grandes empresas en detrimento de las pymes, señalando que Amazon no explicaba por qué las grandes empresas no desarrollarían productos de nicho ni por qué los mercados en línea no permitirían búsquedas por criterios.
B. Las obligaciones de transparencia publicitaria y de acceso a los datos: la construcción de una infraestructura de control democrático
La obligación de mantener un repositorio público de anuncios (artículo 39) constituye una innovación fundamental cuyo alcance va más allá de la protección de los consumidores y alcanza la instauración de un control democrático sobre los mecanismos de segmentación publicitaria. Esta disposición impone publicar un repositorio que contenga, en particular, el contenido de los anuncios, la identidad del anunciante, el periodo de difusión, los parámetros de segmentación y el número de destinatarios alcanzados. La obligación pretende permitir un triple nivel de control: individual, por parte de cada usuario, que puede comprender por qué se le muestra un determinado anuncio; colectivo, por parte de los medios de comunicación y las asociaciones de consumidores, que pueden identificar las prácticas problemáticas; e institucional, por parte de las autoridades reguladoras y los investigadores, que pueden analizar las dinámicas de conjunto.
Amazon impugnaba esta obligación invocando una vulneración de su derecho al respeto de la vida privada, alegando que la divulgación de la información relativa a los anuncios podría causar un perjuicio comercial al revelar elementos de su estrategia comercial a los competidores. El Tribunal General reconoció que el artículo 39 constituye una injerencia en el derecho al respeto de la vida privada, confirmando que la protección que ofrece el artículo 7 de la Carta se extiende a las actividades profesionales y comerciales de las personas jurídicas. No obstante, consideró esta injerencia justificada y proporcionada. En cuanto a la justificación, el Tribunal General recordó que las limitaciones pretenden reducir los riesgos sistémicos con el fin de contribuir a un nivel elevado de protección de los consumidores. El repositorio permite informar a los consumidores, pero también que los medios de comunicación y las asociaciones controlen los anuncios difundidos, en particular para prevenir la promoción de productos ilegales o inadecuados entre públicos vulnerables como los menores.
En cuanto a la proporcionalidad, el Tribunal General destacó varios elementos.
En primer lugar, la información solo se refiere a una parte limitada de la actividad económica (Amazon reconocía que sus ingresos publicitarios solo representan el siete por ciento de sus ingresos totales).
En segundo lugar, parte de la información, como la relativa al contenido de los anuncios y a los productos afectados, no es confidencial, ya que es por naturaleza accesible al público.
En tercer lugar, la información comercialmente más sensible, en particular la relativa al éxito de un anuncio medido por la tasa de conversión, no forma parte de la información que debe divulgarse. En cuarto lugar, el artículo 39 excluye expresamente la difusión de cualquier dato personal de los destinatarios. El conjunto de estos elementos permite concluir que el legislador realizó una ponderación razonable entre el imperativo de transparencia y la protección de los intereses comerciales legítimos.
La obligación de dar acceso a determinados datos a investigadores autorizados (artículo 40) constituye una de las disposiciones más ambiciosas del texto. Esta obligación tiene dos vertientes. Por una parte, el artículo 40, apartado 4, prevé que, previa solicitud motivada del coordinador de servicios digitales, los prestadores deben facilitar el acceso a los datos a investigadores autorizados, con el único fin de realizar investigaciones que contribuyan a la detección y comprensión de los riesgos sistémicos. Esta primera vertiente responde a una lógica de pericia movilizada al servicio de la regulación pública. Por otra parte, el artículo 40, apartado 12, impone dar acceso a los datos públicamente accesibles a investigadores que cumplan determinadas condiciones, lo que responde a una lógica más amplia de apertura de los datos a la comunidad científica.
Amazon impugnaba estas obligaciones invocando una vulneración de su derecho al respeto de la vida privada, alegando que podrían dar lugar a la comunicación de una cantidad «ilimitada» de datos confidenciales sin garantías suficientes para preservar su confidencialidad. El Tribunal General rechazó esta argumentación apoyándose en un doble orden de consideraciones. Por una parte, recordó que los mercados en línea que alcanzan el umbral de cuarenta y cinco millones de usuarios pueden efectivamente generar diversos riesgos sistémicos, de modo que el objetivo perseguido por el artículo 40 es perfectamente legítimo. Por otra parte, consideró que el artículo 40 prevé garantías suficientes. El artículo 40, apartado 5, permite al prestador solicitar la modificación de la solicitud de acceso a efectos de proteger los datos confidenciales. El artículo 40, apartado 8, obliga a los investigadores a demostrar que pueden preservar la confidencialidad de los datos y a describir las medidas técnicas y organizativas adecuadas. El Tribunal General rechazó el argumento según el cual el legislador debería haber descrito en el Reglamento las medidas concretas que los investigadores debían adoptar, considerando que podía limitarse a imponer una obligación de demostrar la capacidad de preservar la confidencialidad. Este enfoque privilegia la responsabilización de los actores frente a la prescripción detallada, lo que refleja una lógica de regulación por objetivos que presenta la ventaja de la flexibilidad.
En definitiva, la sentencia de 19 de noviembre de 2025 constituye una contribución fundamental a la elaboración de un Derecho europeo de la regulación de las plataformas digitales. Al validar la arquitectura del dispositivo instaurado por la DSA, sometiéndolo al mismo tiempo a un control atento de su compatibilidad con la Carta, el Tribunal General realiza una síntesis notable entre el reconocimiento del margen de apreciación del legislador, la afirmación del papel del juez como garante de los derechos fundamentales, el pragmatismo regulador frente a la incertidumbre empírica y el rigor metodológico en el control de proporcionalidad. La resolución consagra un enfoque funcional de la noción de riesgo sistémico que busca aprehender la realidad de la influencia que ejercen las plataformas de muy gran tamaño sobre la sociedad contemporánea. Afirma que la protección de los consumidores, la prevención de las vulneraciones de los derechos fundamentales y la salvaguarda de la integridad de los procesos democráticos constituyen objetivos de interés general de especial importancia, que pueden justificar injerencias sustanciales en los derechos económicos de los operadores. Aunque Amazon ha anunciado su intención de interponer recurso de casación, ya parece claro que el Tribunal de Justicia tendrá dificultades para anular una resolución tan sólidamente motivada y tan consciente de los retos teóricos y prácticos que plantea la regulación de las plataformas digitales de muy gran tamaño.
La validación del marco regulador de la DSA por el Tribunal General constituye, por tanto, muy probablemente una etapa decisiva en la afirmación de un modelo europeo de regulación de las plataformas digitales, un modelo que busca preservar un delicado equilibrio entre innovación económica, protección de los consumidores, salvaguarda de los valores fundamentales y preservación de las condiciones de ejercicio efectivo de las libertades en el espacio público digital.
