TJUE, 18 de diciembre de 2025, asunto C-245/24, Lukoil Bulgaria
La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 18 de diciembre de 2025 en el asunto que enfrentaba a las sociedades Lukoil Bulgaria y Lukoil Neftohim Burgas con la autoridad búlgara de la competencia merece una atención particular, ya que aporta precisiones sustanciales sobre la aplicación del artículo 102 TFUE a las denegaciones de acceso a infraestructuras esenciales resultantes de privatizaciones. El asunto tiene su origen en la sanción impuesta por la autoridad búlgara de la competencia a dos sociedades del grupo Lukoil por haberse negado, entre 2016 y 2021, a dar acceso a terceros a su infraestructura de transporte y almacenamiento de carburantes, compuesta por depósitos terrestres, depósitos marítimos y oleoductos. Esta infraestructura, desarrollada inicialmente por las autoridades públicas búlgaras en el marco de un complejo petroquímico estatal creado en 1963, había sido privatizada a partir de 1995 y adquirida mayoritariamente por el grupo Lukoil en 1999.
La cuestión central que plantea esta sentencia se refiere a las condiciones de aplicación del test establecido por la jurisprudencia Bronner de 1998 cuando la infraestructura esencial controlada por la empresa dominante no resulta de sus propias inversiones, sino que procede de una privatización de activos públicos. El Tribunal recuerda que la sentencia Bronner había fijado tres requisitos acumulativos para que una denegación de acceso constituya un abuso de posición dominante: el carácter indispensable de la infraestructura para ejercer la actividad en el mercado de que se trate, la capacidad de la denegación para eliminar toda competencia efectiva y la ausencia de justificación objetiva. Estos requisitos estrictos se justificaban por la necesidad de preservar un equilibrio entre los imperativos de una competencia no falseada y la protección de la libertad contractual y del derecho de propiedad de la empresa dominante. Más fundamentalmente aún, reflejan la preocupación legítima de no desincentivar las inversiones de las empresas dominantes en el desarrollo de infraestructuras eficientes, con el riesgo de que sus competidores se beneficien gratuitamente de los frutos de esas inversiones sin tener que soportar los costes y los riesgos asociados.
Ahora bien, la situación examinada en el asunto Lukoil presenta una configuración sensiblemente distinta de la que existía en el asunto Bronner. La infraestructura de almacenamiento y transporte de carburantes no había sido desarrollada por el grupo Lukoil para las necesidades de sus propias actividades, sino que constituía una herencia del sistema económico estatal búlgaro, financiada con fondos públicos y explotada durante varias décadas por una empresa pública antes de su privatización. Esta circunstancia suscita un interrogante fundamental: ¿conservan su pertinencia las preocupaciones relativas a la protección de los incentivos a invertir, que subyacen a la aplicación estricta del test Bronner, cuando la empresa dominante no ha soportado los costes iniciales de desarrollo de la infraestructura? La autoridad búlgara de la competencia había considerado precisamente que los requisitos enunciados por la sentencia Bronner no se aplicaban a las infraestructuras que una empresa dominante no hubiera creado ella misma o cuyo coste de construcción no hubiera soportado, en particular cuando dichas infraestructuras se hubieran adquirido en el marco de una privatización.
El Tribunal de Justicia adopta sobre este punto una posición matizada que evita cualquier automatismo. Comienza por reafirmar el carácter acumulativo de los dos criterios de aplicación del test Bronner: por una parte, la infraestructura debe haber sido desarrollada por la empresa dominante para las necesidades de sus propias actividades y, por otra, dicha empresa debe ser titular de la infraestructura. El carácter acumulativo de estos requisitos significa que basta con que falte uno de ellos para que los requisitos estrictos de la sentencia Bronner resulten inaplicables. En cuanto al criterio de la titularidad, el Tribunal precisa que tiene por objeto circunscribir la aplicación del test Bronner a las situaciones en las que procede prestar una atención particular al derecho de propiedad o al grado de control equivalente de que dispone la empresa dominante y que le permite denegar el acceso a terceros. Desde el momento en que una empresa dominante no dispone de una autonomía de decisión total respecto del acceso a la infraestructura que explota, debido a prerrogativas u obligaciones impuestas por vía legal, reglamentaria o contractual que le impiden denegar el acceso a terceros, no puede considerarse que sea verdaderamente titular de dicha infraestructura en el sentido del test Bronner.
Este análisis lleva al Tribunal a afirmar un principio esencial: cuando una empresa dominante no dispone de una autonomía de decisión total sobre el acceso a la infraestructura, el carácter acumulativo de los criterios de aplicación del test Bronner priva de toda pertinencia a la cuestión de si la infraestructura fue desarrollada para las necesidades de las propias actividades de la empresa. Dicho de otro modo, la falta de autonomía de decisión total basta por sí sola para descartar la aplicación del test Bronner, con independencia del origen histórico de la infraestructura. Esta posición está plenamente justificada: el justo equilibrio entre la competencia y los derechos de la empresa dominante debe reflejar necesariamente las limitaciones de esos derechos derivadas de la intervención de las autoridades públicas. El Tribunal se inscribe aquí en la línea de su jurisprudencia Lietuvos geležinkeliai de 2023 (asunto n.º C-42/21 P), que ya había considerado que los requisitos de la sentencia Bronner no estaban llamados a aplicarse cuando una empresa dominante estaba sometida a una obligación reglamentaria de dar acceso a su infraestructura.
Pero es en la cuestión inversa donde la sentencia realiza su aportación más innovadora. ¿Qué ocurre cuando la empresa dominante dispone efectivamente de una autonomía de decisión total respecto del acceso a una infraestructura desarrollada inicialmente por los poderes públicos y adquirida posteriormente en el marco de una privatización? Las sociedades Lukoil sostenían que debía ser de otro modo cuando una infraestructura sobre la que la empresa dominante dispone ciertamente de una autonomía de decisión total ha sido, no obstante, constituida y desarrollada por autoridades públicas mediante fondos públicos y adquirida después por dicha empresa a un precio fijado de manera competitiva, y en la que esa empresa ha realizado inversiones posteriores sustanciales. El Tribunal rechaza este razonamiento en su principio general, al afirmar que, cualquiera que sea la importancia del precio pagado y de las inversiones realizadas por la empresa dominante en la infraestructura de que se trate, mientras dicha empresa no disponga de una autonomía de decisión total respecto del acceso a esa infraestructura, su situación no puede considerarse análoga a la que dio origen al asunto Bronner.
En cambio, el Tribunal introduce un criterio determinante cuando existe una autonomía de decisión total: el mero hecho de que una infraestructura haya sido constituida o desarrollada por autoridades públicas o mediante fondos públicos no basta, en ningún caso, para excluir la aplicación de los requisitos enunciados en el apartado 41 de la sentencia Bronner. El órgano jurisdiccional europeo establece aquí una distinción sutil pero decisiva.
Desde el momento en que una infraestructura pública ha sido adquirida por la empresa dominante a un precio y en condiciones resultantes de un procedimiento competitivo, se asimila a una infraestructura constituida o desarrollada por la propia empresa. En tal configuración, las justificaciones que subyacen al test Bronner recuperan su pertinencia: la empresa aceptó pagar un precio de mercado para adquirir la infraestructura, soportando así un coste económico real que la sitúa en una posición comparable a la de una empresa que hubiera desarrollado ella misma sus activos. La lógica económica es clara: si la adquisición se efectuó en condiciones verdaderamente competitivas, la empresa ha internalizado el valor de la infraestructura en el precio que aceptó pagar, y sería por tanto ilegítimo privarla de las prerrogativas normalmente vinculadas a la propiedad por el motivo de que la infraestructura fue creada inicialmente por los poderes públicos.
Pero el Tribunal introduce inmediatamente una matización esencial: esta asimilación solo es válida si el procedimiento de privatización era efectivamente apto para garantizar el carácter competitivo del precio y de las condiciones de adquisición. En caso contrario, si el procedimiento de privatización no podía asegurar un precio de mercado, dicha asimilación debe excluirse. Este criterio reviste una importancia considerable en la práctica. Obliga a examinar concretamente las modalidades en que se desarrolló la privatización: ¿se trataba de un procedimiento de licitación abierto y transparente? ¿Fueron efectivas las condiciones de competencia? ¿Reflejaba el precio obtenido el valor real de los activos cedidos, o evidenciaba una infravaloración manifiesta de las infraestructuras privatizadas? Esta última hipótesis no es puramente teórica, como acertadamente señala el usuario. Las privatizaciones llevadas a cabo en los países de Europa central y oriental durante los años noventa se caracterizaron con frecuencia por condiciones que se apartaban sensiblemente de los estándares de una economía de mercado plenamente desarrollada. En algunos casos, las infraestructuras estratégicas pudieron cederse a precios significativamente inferiores a su valor económico real, ya sea por limitaciones políticas, por falta de pericia en la valoración de activos complejos o por la posición negociadora dominante de los potenciales adquirentes en un contexto de escasa competencia por esos activos.
La sentencia introduce así una nueva exigencia probatoria: corresponderá a la autoridad de competencia, cuando pretenda aplicar los requisitos estrictos de la sentencia Bronner a una infraestructura privatizada, demostrar que el procedimiento de privatización se desarrolló efectivamente en condiciones aptas para garantizar el carácter competitivo del precio y de las demás condiciones de adquisición. Esta carga de la prueba no es anodina. Implica un análisis retrospectivo de las condiciones económicas y procedimentales de la privatización, que puede resultar complejo cuando esta se remonta a varias décadas. En el asunto Lukoil, la privatización del complejo petroquímico de Burgas se había producido en 1999, es decir, más de veinte años antes de los hechos imputados. La apreciación del carácter competitivo de un procedimiento de privatización realizado en ese contexto histórico particular, marcado por la transición de una economía planificada a una economía de mercado, plantea cuestiones metodológicas delicadas.
El Tribunal extiende el mismo razonamiento a las situaciones en las que la empresa dominante, sin ser propietaria de la infraestructura de que se trate, dispone de derechos exclusivos que le confieren una autonomía de decisión total sobre el acceso a dicha infraestructura. Tal infraestructura debe asimilarse a una infraestructura de la que es titular esa empresa. También en este caso, desde el momento en que esos derechos exclusivos han sido adquiridos por la empresa dominante a un precio y en condiciones resultantes de un procedimiento competitivo, la infraestructura se asimila a una infraestructura constituida o desarrollada por la propia empresa. Esta precisión reviste una pertinencia particular para las concesiones de servicios públicos o las colaboraciones público-privadas, en las que la empresa no se convierte en propietaria de las infraestructuras, sino que obtiene su control exclusivo durante un período determinado.
Sobre la primera cuestión prejudicial, relativa a la posibilidad de declarar una infracción única en lugar de infracciones distintas, el Tribunal adopta una posición pragmática que demuestra una comprensión fina de la realidad de las estrategias anticompetitivas. Considera que una autoridad de competencia no está obligada a constatar por separado que se cumplen los requisitos del artículo 102 TFUE respecto de cada una de las categorías de comportamientos identificados, siempre que pueda demostrar que se cumplen respecto del comportamiento abusivo global imputado a la empresa. Este enfoque se justifica por el reconocimiento de que dos sociedades pertenecientes a una misma empresa pueden contribuir conjuntamente a la comisión de un abuso de posición dominante, denegando cada una el acceso a instalaciones situadas bajo su control respectivo pero que forman parte de una misma infraestructura esencial controlada por la empresa. El derecho de la competencia atiende a la unidad de comportamiento en el mercado, sin que la separación formal entre diversas sociedades resultante de su personalidad jurídica distinta pueda obstaculizar esta apreciación unitaria. Esta posición evita las estrategias de elusión consistentes en fragmentar artificialmente el control de una infraestructura esencial entre varias entidades jurídicas para escapar a la calificación de abuso.
El alcance de esta sentencia debe medirse a la luz de los retos económicos y sociales que plantea el control de las infraestructuras esenciales por empresas dominantes. Las infraestructuras de transporte y almacenamiento de energía constituyen activos estratégicos cuyo control confiere a sus titulares un poder de mercado considerable. Cuando esas infraestructuras resultan de inversiones públicas sustanciales realizadas durante varias décadas y han sido transferidas después a operadores privados en condiciones que no reflejaban necesariamente su valor económico real, la cuestión de si dichos operadores pueden invocar legítimamente el beneficio de los requisitos protectores de la sentencia Bronner adquiere una dimensión que va más allá del marco estrictamente jurídico y afecta a decisiones políticas fundamentales relativas a la organización de los servicios esenciales. La solución adoptada por el Tribunal tiene el mérito de no establecer una distinción automática según el origen público o privado de la infraestructura, al tiempo que introduce un criterio de apreciación concreto basado en las condiciones efectivas en que se desarrolló la privatización. Este enfoque casuístico preserva la flexibilidad necesaria para abordar la diversidad de situaciones concretas, a la vez que proporciona a las autoridades de competencia y a los operadores económicos criterios suficientemente precisos para orientar su actuación.
Convendrá observar con atención la manera en que las autoridades nacionales de competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales aplicarán este nuevo criterio relativo al carácter competitivo de las condiciones de privatización. La apreciación del carácter competitivo de un procedimiento de privatización plantea cuestiones metodológicas sustanciales: ¿cuáles son los indicadores pertinentes para determinar si el precio pagado correspondía al valor de mercado de los activos? ¿Cómo valorar retrospectivamente activos complejos en un contexto de transición económica marcado por la incertidumbre y la ausencia de mercados de referencia estabilizados? ¿En qué medida deben tenerse en cuenta en esta apreciación las condiciones políticas y macroeconómicas existentes en el momento de la privatización? La respuesta a estos interrogantes condicionará en gran medida la efectividad del control de los abusos de posición dominante en los sectores afectados por privatizaciones de infraestructuras esenciales.
